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说事 | 杨解君:守法还是违法 ——“汽车限购”决策的依据、内容、程序及形式分析


摘自杨解君教授《公共决策的效应与法律遵从度——以“汽车限购”为例的实证分析》一文,
本文是原文的第四部分,载于《行政法学研究》2013年第3期。?
??? 公共治理是法治化的治理,公共决策的作出必须依法而为。在有关汽车限购的决策中,法律(尤其是上位阶的法律)规定被决策者置于何种位置呢?决策者对待法律的态度是遵从还是漠视呢?在此不妨以其依据、内容、程序和形式等多个角度加以分析。
依据上
??? 广州市的“汽车限购”,无论是《试行办法》还是正式版的《办法》,皆属于规章以下的其他规范性文件。尽管广州市政府有规章制定权,但由于该文件并不是按照规章制定程序作出的,且其发布机关是广州市人民政府办公厅,因而并不属于地方政府规章。从职权和行为方式上来说,广州市政府有权制定该规范性文件,但其“汽车限购”却在依据上存在若干违法情形。?
1.?存在违反《道路交通安全法》、《行政许可法》、《反垄断法》等多部法律之嫌。首先,“汽车限购”明显违反了《道路交通安全法》。该法第8?条规定:国家对机动车实行登记制度。?
??? 机动车经公安机关交通管理部门登记后,方可上道路行驶。尚未登记的机动车,需要临时上道路行驶的,应当取得临时通行牌证。该法第9条规定:申请机动车登记,应当提交以下证明、凭证:
(1)机动车所有人的身份证明;
(2)机动车来历证明;
(3)机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证;
(4)车辆购置税的完税证明或者免税凭证;
(5)法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证。
??? ?公安机关交通管理部门对符合前款规定条件的,应当发放机动车登记证书、号牌和行驶证。
??? ?据此,当机动车所有人具备这些法定条件时,公安机关交通管理部门就应当发放机动车登记证书、号牌和行驶证。而广州市以及北京和上海的“汽车限购”规定,无疑都违反了《道路交通安全法》第8、9?条的规定,为机动车购买人设置了超越该法律的义务(除负有提交上述证明和凭证外,还须提交“指标证明文件”),也为当地的公安机关交通管理部门多设置了法定的义务。?
??? 其次,“汽车限购”违背了《行政许可法》。关于办理汽车登记的行为性质,据国务院法制办解释,其注册登记即初始登记属于行政许可,因为这种登记不仅是对民事权利的确认,还包括了对社会事务的管理而具有了行政许可的性质,适用《行政许可法》的规定。从广州市的规定看,名义上是对中小客车的总量指标进行控制,但对于每个购买者而言,实际上是在其办理车辆注册登记前施加了一道申请指标的义务。广州市《办法》第44条规定:单位和个人应当自购买车辆之日起60日内,凭指标证明文件和其他材料缴纳中小客车车辆购置税。完税后,可以持购置税完税证明和其他材料,到本市公安机关交通管理部门办理车辆注册登记。据此“,指标证明文件”无疑构成了汽车注册登记的前置性许可,至少构成了办理注册登记的限制性条件。根据《行政许可法》第15、16、17条关于行政许可设定问题的规定,广州市政府是无权通过规范性文件来设定“指标证明文件”的行政许可或者条件的。
????另外,“汽车限购”也违背了《反垄断法》。“汽车限购”中有关“指标竞价”或“车牌拍卖”及“车牌摇号”的规定违反了《反垄断法》的规定。在这方面已有人就上海市车牌拍卖违反垄断法的情形作了分析,③广州市和北京市的规定,也都存在着与上海市同样的情形。无论是摇号还是竞价拍卖指标,都限制了经销商与购买者的市场交易。?
2.?与物权法、合同法的相关规定相悖。
???“汽车限购”不仅存在着违反公法的情形,而且也与诸多私法原则和规则相违背。?
??? 根据《物权法》第6?条的规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让,应当依照法律规定交付。”对于汽车这种特殊的动产物权的设立和转让,根据此条的规定“应当依照法律规定交付”。因此,《道路交通安全法》作为法律为车辆购置设立登记制度,与《物权法》的规定是相一致的。但是,如果由法规、规章或者其他规范性文件来规定其物权的设立和转让,就明显违背了《物权法》所确立的物权公示原则。
??? ?同时,“汽车限购”还有违《合同法》。根据《合同法》第4?条的规定:“当事人依法享有自愿订立合同的权利,任何单位和个人不得非法干预。”如果地方政府在无法律依据的前提下干预汽车销售商与购买者的自愿交易,就侵害到了其“私法自治”领域的债权。《合同法》第132?条规定:“出卖的标的物,应当属于出卖人所有或者出卖人有权处分。法律、行政法规禁止或者限制转让的标的物,依照其规定。”
??? 可见,只有法律、行政法规才能对出卖的标的物作出禁止或者限制的规定。因而从立法权限来看,无论是地方性法规还是地方政府规章以及其他规范性文件都无权对交易的标的物——汽车作出交易限制的规定。?由此可见,“汽车限购”在依据上存在着公法和私法领域的多重违法性。?
内容上
??? “汽车限购”规定在实体内容上,除违反上述若干公法和私法规定并侵犯了公民的财产权外,其不当性和违法性主要表现在:?
??? 一是规制对象错误。“汽车限购”规定的出台,其目的在于有效缓解交通拥堵,因而其着力点应置于解决车辆的上路行使与道路畅通的矛盾,诸如限行、限路段、限时间、特别车道或特别通行区的限定等等,都可以作为可选择的举措加以考量。为了治理交通拥堵问题,应将治堵作为一个系统工程采取多样性的综合措施,而不能只针对购买环节下猛药。?
??? 二是手段与目的不相符合。限购存在一个不容忽视的问题:新车尽管增长速度被放缓却依然在增加,交通拥堵的压力并没有因为限购而消失,限购的作用只是将交通压力延缓到未来。尽管实施了“限购”,交通拥堵至今仍然是北京上海最令人头痛的问题之一。当城市交通拥堵问题成为政府必须介入处置的问题时,政府就需要对政策工具作出恰当的选择。所谓政策工具,是指有效完成工作目标、解决政策问题的手段、作为或行动,而有待选择的政策工具多种多样,诸如命令条款、财政补助、管制、征税、劝诫、权威、契约等。①如何善用这些政策工具以实现解决交通拥堵问题的目标,无疑是政府作出决策的精义所在。但是,政府却选择了简单的“限购”举措,在一定程度上彰现了政府的无能。?
程序上
??? 在程序方面,“汽车限购”也存在诸多违法情形,主要表现在:?
??? 一是不符合信息获取和公开的要求。“在任何规则的制定中,信息都是一个关键因素。政府机构如何运用信息将对最终制定的规则内容产生深刻的影响。有两种类型的信息我们必须考虑。第一种是任何机构在制定规则过程中必须搜集或创造并加以考虑的信息。第二种是在规则制定过程中及其结束后,政府机构必须向公众提供的信息。”但是,广州市在2012?年“汽车限购令”中对一些必要的信息(尤其是民众的意见)既未加以搜集和考虑,也未向公众提供,这既没有满足规则制定过程中最欠码的信息要求,在程序上也违反了《政府信息公开条例》(第9?条规定:对于涉及公民、法人或者其他组织切身利益的、或者需要社会公众广泛知晓或者参与的,行政机关应当主动公开政府信息)的规定。?因为,汽车限购既涉及公民、法人或者其他组织切身利益,又需要社会公众广泛知晓或者参与,属于政府应当主动公开的信息范围。?
??? 二是不符合参与的要求从而有悖于决策的科学性和民主性。科学的决策需要专家的参与,民主的决策需要公众的参与。广州市政府已于2010?年颁布了《广州市重大行政决策程序规定》,明确了重大行政决策必须经过专家论证和公众参与的程序。该规章第6?条明确列举了若干重大行政决策事项,其中就包括了制定城市交通管理方面的重大政策措施。“汽车限购”无疑属于广州市政府重大行政决策范围,在程序上必须按照重大行政决策程序规定进行决策,应当组织专家进行咨询论证,向社会公布,让公众参与,召开听证会。但是,广州市政府在2012年“汽车限购令”出台过程中并未依照这些法定程序进行。这种违反广州市政府规章自身规定的决策,理应无效却依然执行,无疑需要从法治层面加以深层次的检讨。
形式上
??? 上海市以地方性法规(《上海市道路交通管理条例》)的形式确立了对车辆号牌的发放实行总量调控的制度,至于具体的制度安排及举措授权给了政府及相关行政部门。北京市采取了行政规章的形式,市政府公布了《北京市小客车数量调控暂行规定》,并由多个行政部门(14个)共同发布了具体实施的规范性文件——《?实施细则》。广州市则是前后分三个阶段以两种形式确立了中小客车总量调控制度。先是以行政命令的形式——《通告》来确定,再则以行政规范性文件的形式——《试行办法》来落实,最后则仍是通过行政规范性文件的形式将过渡的《试行办法》转化为正式的《办法》。从法律形式及其效力层次来看,相对而言,上海的做法最为可取,而广州市所采取的由市政府办公厅发布规范性文件的做法最为不当。如此重大且事关民众切身利益的事项姑且不论其可否由规范性文件规定,但由作为政府的办公厅发布文件来约束相关的行政机关和广大民众,从适用对象和法律效力上都是站不住脚的。?
??? 由是观之,政府在形成决策的过程中所凭藉的是单方面的行政意志,对于现行法律规定甚至上位阶的法律规定皆可弃之而不顾,只有权力意志的彰显而无对民意和法律权威的尊重。
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编辑:石磊
时间:?2014-3-28??????阅读:1281